Par un arrêt du 23 septembre 2019, le Conseil d’État confirme l’application à la procédure du référé provision de l’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoyant une obligation de demande indemnitaire préalable auprès de l’administration sous peine d’irrecevabilité.
Aux termes de l’article R. 541-1 du code de justice administrative :
« Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office, subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. »
L’intérêt du référé provision est donc de permettre le versement rapide d’une provision dès lors que la créance dont se prévaut le demandeur n’est pas sérieusement contestable.
Depuis la réforme opérée le 2 novembre 2016, l’article R. 421-1 du code de justice administrative applicable depuis le 1erjanvier 2017 prévoit quant à lui :
« La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. »
Il résultait de la combinaison de ces dispositions une certaine incertitude, le référé provision étant jugé recevable, antérieurement à l’intervention du décret, sans qu’une demande préalable et une décision liant le contentieux ne soient intervenues.
Le Tribunal administratif de Rouen, par une ordonnance du 25 avril 2018, avait jugé qu’il était nécessaire, même en matière de référé provision, de déposer une demande indemnitaire préalable avant d’introduire un tel référé.
Allant encore plus loin, la Cour administrative de Marseille exigeait le 18 mai 2018 non seulement qu’une demande indemnitaire préalable ait été effectuée avant l’introduction du référé, mais également en exigeant que l’administration ait pris une décision (implicite ou expresse) sur cette demande indemnitaire avant de déposer le référé.
Par un arrêt du Conseil d’État rendu en date du 23 septembre 2019, la Haute juridiction confirme la nécessité d’une liaison du contentieux.
« 3. Il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, qui sont applicables aux demandes de provision présentées sur le fondement de l’article R. 541-1 du même code, qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au paiement d’une somme d’argent est irrecevable. Il s’ensuit qu’en admettant la recevabilité de la demande de provision de M. A alors que l’intéressé n’avait pas saisi l’administration d’une demande préalable, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit. Il résulte de ce qui précède que la garde des sceaux, ministre de la justice est fondée à en demander l’annulation. ».
Il convient toutefois de préciser que la solution de la Cour administrative d’appel de Marseille a été retenue antérieurement à l’intervention de l’avis du 27 mars 2019, Consorts Rollet, n°426472, par lequel le Conseil d’État a jugé que cette condition de l’existence d’une décision au fond doit être appréciée avec souplesse :
« 3. En revanche, les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision. »
Ce faisant, en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande préalable formée devant elle par le requérant, un référé provision sera jugé irrecevable. En cas de défaut d’une telle décision lors de l’introduction de la requête, cette dernière pourra toutefois être régularisée en cours d’instance avant que le juge ne statue.